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Beiträge zur Ökonomie  









Jörg Huffschmid

Privatisierungen in Westeuropa — Tafelsilber für die Währungsunion

Die Privatisierung öffentlicher Unternehmen und Dienstleistungen gehört zu den Kernbestandteilen der marktradikalen Erneuerungsstrategie, die seit Beginn der 80er Jahre die westeuropäische und seit Beginn der 90er Jahre auch die osteuropäische Wirtschaftspolitik beherrscht. Die weltweit größte Privatisierungsaktion während der letzten anderthalb Jahrzehnte war die Überführung von rund 13000 staatlichen Betrieben - die zuvor aus VEB- und Kombinatsverflechtungen herausgelöst worden waren - aus der ehemaligen DDR in privates Eigentum - überwiegend in das Eigentum westdeutscher Unternehmen. Es ist bekannt, zu welchen katastrophalen Folgen diese rabiate Politik in Ostdeutschland geführt hat. In anderen osteuropäischen Ländern geht die Privatisierungspolitik relativ schleppend voran, teils weil sich kein westlicher Investor findet, teils weil die Regierungen nach anfänglichen Radikalmaßnahmen mittlerweile vor den sozialen - und wahlpolitischen -Konsequenzen zurückschrecken, die eine radikale Auslieferung der gesamten Wirtschaft an das Prinzip des privaten Gewinns mit sich bringt.

Privatisierung gehört aber auch zu den Kernbestandteilen der wirtschaftspolitischen Wende im Westen, insbesondere in Westeuropa, wo der Anteil des öffentlichen Sektors an der Beschäftigung, den Investitionen und der Wertschöpfung noch Mitte der 60er Jahre vergleichsweise hoch war.

Tabelle 1: Gewicht des öffentlichen Sektors in der Gesamtwirtschaft im Jahre 1985

  Anteil des öffentlichen Sektors
an der gesamtwirtschaftlichen
  Investition Beschäftigung Wertschöpfung
Deutschland 14,8 10,2 11,1
Frankreich 32,5 17,6 18,5
England 17,0 9,0 12,0
Italien 26,0 15,0 20,0
Spanien 21,0 6,0 14,0
Portugal 30,2 7,3 27,0
Belgien 12,9 11,0 -
Niederlande 7,0 6,3 11,0
Griechenland 40,0 10,0 19,0
Luxemburg 4,0 4,3 3-4


Quelle: Europäischer Verband der öffentlichen Wirtschaft CEEP), Die öffentliche Wirtschaft in der europäischen Gemeinschaft, CEEP-Jahrbuch 1987, Brüssel-Berlin 1987.

Zwischen 1985 und 1995 haben die Regierungen von 11 westeuropäischen Ländern ca.186,2 Mrd. US-Dollar oder knapp 300 Mrd. DM an Privatisierungserlösen eingenommen. ("Financial Times"(FT), 14.6.1996, S.26). Davon entfiel gut die Hälfte auf England, ein knappes Fünftel auf Frankreich und ein knappes Zehntel auf Italien. Ein Ende oder auch nur Nachlassen des Privatisierungstempos ist nicht abzusehen: Im vergangenen Jahr allein beliefen sich die Einnahmen auf 24 Mrd. US-Dollar, für 1996 erwartet die amerikanische Investmentbank J. P. Morgan mit 55 Mrd. US-Dollar mehr als das Doppelte dieses Betrages. Insgesamt rechnet sie für die nächsten Jahre mit Pnvatisierungserlösen von 250-300 Mrd. US-Dollar. Während in England das Tempo, mit dem öffentliche Unternehmen abgestoßen werden, mittlerweile nachläßt, nimmt es in andern Ländern zu, wie aus den neuesten Schätzungen über die Erlöse in diesem Jahr hervorgeht (vgl. Tabelle 2). Insbesondere die Bundesrepublik, bislang eher ein Nachzügler in Sachen Privatisierung - der größte Schritt in dieser Hinsicht war die Beendigung des Bundesbesitzes beim Volkswagen-Konzern, die sich über mehrere Jahrzehnte hinzog setzt sich in diesem Jahr an die Spitze des Zuges: Die größte Einzelaktion in Westeuropa wird der für den Herbst dieses Jahres geplante Börsengang der Deutschen Telekom sein, der einen Erlös von rund 10 Mrd. US-Dollar bringen soll. Insgesamt erhofft sich die Bundesregierung für dieses Jahr Einnahmen aus Privatisierungen in Höhe von rund 25 Mrd. Dollar. Diese Mittel kämen, wenn sie tatsächlich fließen, dem Finanzminister gerade recht: der bilanztechnisch als " außerordentlicher Erlös " hinzustufende Verkaufserlös würde helfen, das Haushaltsdefizit des Bundes zu vermindern und so das Konvergenzkriterium des Vertrages von Maastricht zu erfüllen.

Tabelle 2: Privatisierungserlöse zwischen 1985 und 1995, erwartete Erlöse für 1996, in Mrd. US Dollar

  1985 bis 1995 1996 erwartet
England 96,7 6,4
Frankreich 34,1 4,5
Italien 17,0 6,3
Deutschland 2,8 16,9


Quelle: "Financial Times" (FT), 14.6.1996, S.26 und 26.6.1996, S.4.



Hinsichtlich der betroffenen Sektoren geht die jüngste - Anfang der 80er Jahre von der Regierung Thatcher eingeleitete Privatisierungswelle weit über frühere Dimensionen hinaus (vgl. Vincent Wright (Hg.), Privatization in Western Europe. Pressures, Problems and Paradoxes., London 1994). Sie zielt auch auf Bereiche, die früher jenseits des Zielhorizonts konservativer Regierungen geblieben waren und klassische Infrastrukturaufgaben des Staates betreffen: Versorgung der Gesellschaft mit Strom, Gas und Wasser, Verkehrs- und Kommunikationseinrichtungen (vgl. Tabelle 3). Selbst der militärische Bereich, traditionell eine Domäne öffentlicher Unternehmen, ist ins Visier der Privatisierer geraten: Der größte englische - und europäische Rüstungskonzem, die British Aerospace Corp., in den 70er Jahren von der Labour-Regierung nach mehreren Fusionen als staatliches Unternehmen etabliert, wurde Anfang der 80er Jahre privatisert. Auch der ehemals staatliche französische Rüstungselektronikhersteller Matra ist heute in privater Hand, ebenso wie die deutsche Industrieanlagen-Beratungsgesellschaft (IABG).

Tabelle 3: Von Privatisierung besonders betroffene Sektoren

  1985 - 1995   ab 1996 geplant
  Erlös Mrd.$ Anzahl Erlös Mrd.$*
Telekommunikation 40,6 10 51,9 (6)
Öl und Gas 32,7 10 45,1(8)
Stromerzeugung und -versorqung 26,0 13 14,7 (4)
Banken 22,5 25 30,5 (18)
Metalle und Investitionsgüter 11,3 2 1,1 (1)
Versicherungen 9,6 3 2,1(1)
Flughäfen und Fluglinien 9,1 14 12,3


* in Klammern: Zahl der Projekte, für die Erlöserwartungen veröffentlicht wurden Quelle: FT, 14.6.1996, S.26.



Gemessen an den erklärten Zielen, die mit der Privatisierung öffentlicher Unternehmen in den meisten westeuropäischen Ländern verfolgt werden, müssen ihre bisherigen Ergebnisse ebenso wie ihre weiteren Perspektiven allerdings kritisch beurteilt werden:

1. Das Aufbrechen nationaler Marktbeherrschung oder quasi-monopolistischer Positionen ist in der Regel nicht erfolgt. Aus den Monopolen oder marktbeherrschen den Unternehmen des öffentlichen Sektors sind vielmehr in der Regel private Monopole oder enge Oligopole geworden - wie etwa BT in England, oder ELF in Frankreich. Der deutsche VW-Konzern ist nach der Privatisierung nicht weniger marktbeherrschend, als er es davor war.

2. Die Dezentralisierung und breite Streuung des Eigentums im Sinne eines "Volkskapitalismus" ist in vielen Fällen gar nicht, in anderen nur für eine kurze Übergangszeit In Italien ist ein erheblicher Teil der privatisierten Firmen in den Besitz des Fiat-Konzerns übergegangen, in Frankreich sind große Pakete öffentlicher Unternehmen an wenige ausgewählte private Großunternehmen, die sogenannten " harten Kerne ", verkauft worden. In England wurde das staatliche Automobilunternehmen Rover an die privatisierte British Aerospace (zu einem Spottpreis) verkauft. Vielfach treten nationale und internationale Investment- und Pensionsfonds als neue Eigentümer in Erscheinung. Kleinaktionäre, die - oft zu besonders günstigen Bedingungen - Anteile von privatisierten Unternehmen kaufen konnten, haben diese vielfach nach Ablauf einer Mindestfrist wieder verkauft - an institutionelle Anleger wie Banken, Versicherungen oder Investmentfonds.. Deutsche Kleinaktionäre, die sich an der Privatisierung öffentlicher Unternehmen beteiligen, lassen ihre Aktien in der Regel in den Depots der Banken, die sie mit dem Kauf beauftragen; über das Depotstimmrecht wird so die Macht der Großbanken bei den privatisierten Unternehmen verstärkt.

3. Wenn privates Eigentum und Kontrolle an die Stelle öffentlicher Steuerung tritt, ist dies kein Garant für höhere Rationalität und Effizienz von Unternehmen. Ein besonders häufig gehörtes Argument gegen öffentliche und für private Unternehmen lautet, daß der Staat die Bedürfnisse der Menschen nicht kennen und daher auch keine richtigen Investitions- und Produktionsentscheidungen treffen könne. Hierzu seien nur private Unternehmen in der Lage, die über den Markt gesteuert würden. Diese Behauptung verliert vor den Erfahrungen der letzten Jahre deutlich an Glanz: Die großen Fehler bei Management und Kontrolle der letzten Jahre sind nicht in erster Linie in öffentlichen, sondern in privaten Unternehmen passiert: Metallgesellschaft, Schneider, Bremer Vulkan, KHD... Offensichtlich kannten weder das Management dieser Unternehmen noch die Vertreter der großen - privaten! - Banken in ihren Aufsichtsräten die Bedürfnisse der Kunden. Nebenbei: Die gleichen privaten Unternehmen -und noch einige mehr - fielen in den letzten Jahren auch durch besonders skandalträchtiges -teilweise Strafverfolgung auslösendes - Verhalten auf: (Fehl-)Spekulation, Arroganz ("peanuts"), Subventionsverschiebung, Fälschung von Rechnungen, Beihilfe zur Steuerhinterziehung, schlichter Betrug.

4. Wo das Eigentum an privatisierten Unternehmen auf Investmentoder Pensionsfonds übergeht, verändert sich in der Regel das unternehmenspolitische Interesse: Derartige Fonds sind vorwiegend an einer gleichmäßig hohen Rendite für ihre Anleger interessiert und im übrigen sehr flexibel in ihren Anlagemöglichkeiten. Das Management von Unternehmen, deren Anteile von Fonds gehalten werden, muß in erster Linie an einem günstigen Börsenkurs und an regelmäßigen und hohen Dividenden Interessiert sein, damit die Aktien nicht an Attraktivität verlieren und abgestoßen werden. Bei dieser Konzentrat ion auf die kurzfristige Kurspflege (spareholder volue) treten längerfristige strategische Orientierungen zwangsläufig zurück.

5. Auch von Entbürokratisierung kann keine Rede sein. Einerseits zeichnen sich auch große private Unternehmen durch ausgeprägte interne Rigiditäten und Anpassungsschwierigkeiten aus. Hervorragende Beispiele hierfür sind die Probleme, die der Siemens-Konzern bei der Integration des Computerherstellers Nixdorf erlebte. Der Versuch, die verschiedenen Erwerbungen von Daimler-Benz in einem "integrierten Technologiekonzern" zusammenzuführen, ist zum größten Teil gescheitert und wurde mit der Aufgabe (Fokker), der Liquidation (AEG) oder dem Verkauf (Dornier) mehrerer frührerer Übernahmeobjekte beendet. Die bürokratische Schwerfälligkeit vieler Konzerne ist der Hintergrund und Ausgangspunkt für die überall verbreiteten Versuche, durch Reorganisation, Verschlankung, Abbau von Hierarchien etc. größere Flexibilität zu schaffen. Zum anderen unterliegen auch privatisierte Unternehmen - Telekommunikationsund Versorqungsuntemehmen ebenso wie Verkehrsbetriebe - einer öffentlichen Kontorolle hinsichtlich großer Teile ihres Geschäftsgebarens. Die Telefongebühren müssen auch nach erfolgter Privatisierung durch staatliche Regulierungsbehörden genehmigt werden, und staatliche Stellen überwachen den in der Regel mit der Privatisierung nicht völlig aufgegebenen gesetzlich verankerten Infrastrukturauftrag. Das bringt neue Bürokratien mit sich. In England ist zur Überwachung der privatisierten Bereiche eine Anzahl größerer Behörden geschaffen worden: Oftel (Telekommunikation), Ofgas (Gasversorgung), Ofwat (Wasserversorgung), Offer (Stromversorgung). Hier sind in der Regel komplexe Politiknetzwerke entstanden. Im Vergleich zu ihnen erscheinen die alten unmittelbaren Beziehungen zwischen Minister und staatlicher Industrie vergleichsweise einfach und unkompliziert.

Die bisherigen Erfahrungen sollten hinsichtlich der behaupteten ökonomischen Vorteile von Privatisierungen vorsichtig machen. Wenn die Regierungen dennoch unbeirrt weiter öffentliche Unternehmen über die Börse oder direkt an private Unternehmensgruppen verkaufen, so stehen dabei neben ideologischer Prinzipienreiterei offensichtlich eher kurzfristige fiskalpolitische Interessen im Vordergrund: Privatisierungserlöse bessern die öffentlichen Einnahmen auf und vermindern die Budgetdefizite. Sie erwecken so den Eindruck solider Haushaltsführung und helfen, die Barrieren für die europäische Währungsunion zu überwinden.

Die Konzeption der Nationalisierungen nach dem Ersten und nach dem Zweiten Weltkrieg zielte - bei allen Differenzierungen - auf die Beendigung der auf Privateigentum an Produktionsmitteln beruhenden Klasseengsellschaft, auf eine demokratischere und effizientere Steuerung der Wirtschaft durch politische Intervention und Kontrolle. Diese Konzeption ist in vielen Punkten nicht verwirklicht worden. Der Ersatz demokratischer politischer Steuerung durch Markt- und Profitsteuerung vermag jedoch keines der Probleme zu lösen, die die Erfahrungen mit öffentlichen Unternehmen aufgeworfen und offengelassen haben. Was sie bewirkt, ist mehr Klassengesellschaft und weniger Demokratie. Das dürfte letztlich auch die treibende Absicht des Privatisierungsprojektes sein.



© Jörg Huffschmid

Quelle: Blätter für deutsche und internationale Politik, 8´96, S.1013










 

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